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傅濤:兩山視角下的流域系統施治

管理員 | 2019-11-14 | 共閱讀217 次

 

“共抓大保護”的提出,使水務行業的主題從污水廠轉向了流域斷面。在面對流≡域這一層級時,從政府到企業,都呈現出了↘多種不適應癥狀。如何更好地推進新一階段的水生態保護工作?近日,在“第四屆中國流域水質目標精細化管理〇暨新安江生態補償實踐研討會”中,E20環境平臺首席合伙人、《兩山經濟》作者傅濤向與會嘉賓分享了他的最新思考。

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傅濤

以下為傅濤博士在論壇現場的發言內容:

新時代的體制特№征

距離改革開放已過去▃40余年,改革進程進入了“新時代”,在這個新時代,全國一盤棋的情況被顯著改變。我國的管理體制發生了▲根本性的變化,地方在經濟規劃上完全獨立,各自關注自身的經濟指標,導致很多產業布局重復。

與此同時,在一些事項的♀規劃要求上,則更加強調一致性ξ 和邏輯性,如長江大保護。流域水環境治理的事權在地方政府,在施治過程中受管理體制影響較大,因而呈現『出地方的責任和事權不匹配的問題。我國環保欠賬多,大到長江、黃河,小到灤河、封河,都在大保護的框架之內。中央要求的是跨流∮域、系統的環境保護,而我國大︼部分河流不是某個省內的區域河,在不同縣市之間條塊分割非常嚴重,這就牽扯到區域協同的問題,共抓大保護的核心在于“大”字。

在此背景〓下,政府事務越來越多,稅收持續減少,且很大一部分任務←不在職能范圍之內。如何突破機制體制上的束縛,成為了共抓大保護的核心◢話題。

流域治理面臨的幾大難題

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系統

水環境治理需要系統,但在實際執行中,各個部門的目╱標并不一致。如水資源的目標、水環境的目標、水安〒全的目標、水生態的目標完全不同,污水規劃、供水規→劃等各種相關規劃,是疊加在一起的集合,相互之間缺少邏輯關聯。各部∏門有著各自的紅線,每一條都不可觸犯,每一條線都難以更改。在這些高□ 壓線下,市場的生存空間◆非常小。

正在進行的“十四五”規劃,思路已經不是簡單的↙堆砌,而是更加強調系統。但在實踐過程中,仍有不小的∏難度:即便將更多的職能集中到了生態環境部,其職權范圍與自然資源部、水利部、住建部、財政部、發改委等多個部委,仍有巨▲大的交叉。各個部門都有自己的管理手段,從規劃開始◣到施工到監理、到運營和監管收費,均相互獨立。主體不同,實施方式、壓力、考核指標也都不同,造成了學術界談系統很熱鬧、落地時候爭議較多的現象。

這種頻頻出現的交叉,說明僅將山水林田湖草放在一起々還不①能形成系統優化,需要更大范圍的系統。從近期相關政策的發布中也可以看到,越來越多的政策并非出自部門,而是出自國☉務院、中共中央,根本原因就是在于事項的部門太多,體制調整速◥度跟不上系統化的需求。

協同

在流域治理中,跨市、跨縣的協同經◇常發生。E20曾調研過的一些界河的治理制度,可能同一條界河≡,東邊區域是區長做河長,西邊區域是鎮長做河長,導致協〖調關系無法對應。這樣的問題非常多,跨出了行政范圍就會出現協同的問題,部門分割、地方屬地事權下放的情況使協同∩難題更加棘手。

在過去粗放增長的時候,各個地方幾乎都是一種模式;現在要求各個地方協同發展、生態合作,就會發現矛盾很沖突、很激烈。面對新╳時代之下的新要求,深化改革是解決這些問題的根本思路。

支付

2018年以來,地方政府的支付難題尤為突出。早期的環境產業培養了一批市政污水、垃圾處理公司,他們的盈利有下載賭龍虎網費和政府補貼的支撐,因而這些領域的快速增長沒有帶來行業問題。到治理重心轉♀向河道時,行業明顯發現錢不夠了,因為沒有辦法向老百姓收取河道費用,沒有辦法向老百姓收PM2.5的費用,這筆※支出只能求助于財政,財政支付能力不足的時候,這筆資金需求先是飄到了城投,后又飄向市場,變成了PPP。其中,大部分生態服務項目都不具備經營屬性,這也【造成了行業遭遇轉折期時,一大波企業的倒下。

目前來看,除個別城市外,大部分城市的收入在持續下滑,地方政府支付能力嚴」重衰退。而環保任務又是剛性任務,每一個命令都是死命令。體系之爭導致環境項目的成本控制愈加嚴苛。

流域補償和河長制——體制制約下的機制▆突破

以前,河流治理所涉及的每個部門都是一個圈,圈重疊的地方,權利大于責任就會搶,權利小于ω責任就會推,還有很多圈沒有覆蓋到的地方沒有人管。在體制不能隨意變動的情況下,要協同涉及20多個部門的事項,就需要通過機制創新去解決部門分割帶來的問題。河長制便是體制制約下的機制突破。

為深入了解河長制的實踐經驗,E20環境平臺自今年◆1月起,對浙江、福建、上海、江蘇四個省市做了調研及訪談,總結了體系規律,并創新性地提∴出了以“1+6+3”的實踐路徑,即一個目¤標(水環境、水生態、水資源的系統目標)、六個統籌(規劃、工程、運維、經費、監管、社會參與)、三個支撐(發揮河長辦作用、智慧化手段助『力實踐、考核機制驅動落實)。

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簡單來說,就是將九龍分治變為了九龍共治。河長辦也不是一個具體部門,而是一∑ 個協調機構,大部分河長辦沒有編制,也不宜對河長辦進行考核,對一把手有效的考核才能激發河長的積極性。

流域治理對環境產業也產生這較大的影響。以前,環境產業有很多大的小公司▼,做點狀服務,如北控水務、光大國際等,它們是最牛的環保公〖司,規模很大,但沒有像華為、阿里巴巴那樣成為一個系統、立體的公司。當前,產業正在經歷升級,從“點”的產業向“面”的產業轉型。在行業圍繞點狀服務時,低成本和達標為上,受標準和監管驅動,同質競ぷ爭成為必然;隨著產業向流域╳系統的升級,對于政府的考核已不是污水廠是否達標,而是看河道是否可泳、可漁,黑臭水體是否消滅。這些考核對要求產業提供綜合性的服務,未來將只√有少量公司會進入系統服務的時代。

                                       轉自中國水網